煮酒话太宗-第19部分
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其实这三个问题前人很早就认识到了，但隋文帝作出了开创性的贡献，所以被视为人类文明史上的一个里程碑。
第一是中央官制问题。汉朝坚持三公九卿，但从三国起，新建国家都试图有所创新，比如魏文帝设中书省、蜀后主以尚书令取代丞相等。北朝的官制很可爱，他们从游牧部族突然变成正式国家，急需照抄一套官制，大多抄自《周礼》《周官》。因为照抄，所以很多国家的元首不是皇帝，而是天王（周天子的爵位），国家领导层是周代六官中的大冢宰、大司徒等，并间有丞相、太尉、尚书令、大将军等职。隋朝当然不会用这套官制，也不会回到秦汉官制。隋文帝篡位前在北周恢复丞相职务，但很显然他也不会让这个王莽、董卓、曹操、司马炎还有他自己依次当过的职务继续存在下去了。
其实历代君主都为废除丞相这个篡权专用职位做出了很多努力，但都不太成功，直到隋文帝推出三省六部制，丞相这个伴随了中华帝国汉晋阶段的经典职务才正式退出历史舞台。
隋文帝在隋初名臣高颎、李德林的协助下，设计了一套全新的官制。新制并不直接废除前代的三公、三师职衔，而是将它们保留为正一品虚衔，实际行政则移交至新设立的三省六部。三省严格地说是六省，即尚书省、门下省、内史省、秘书省、殿中省、内侍省。其中秘书省主管典章图籍，殿中省主管皇帝个人饮食起居，内侍省则是宦官家政服务中心，都不是行政权力中枢，渐渐人们便习惯了只称三省。
内史省就是以前的中书省，后来唐朝又改回中书省名称，相当于皇帝本人的办公厅，负责草拟诏书，长官为内史令（中书令），副官为内史侍郎（中书侍郎）。门下省曾称禁中省，负责审核中书省发出的草诏，如果审核通过则发给尚书省执行，不通过则封还给中书省。长官旧称侍中，隋称纳言，唐后又改回侍中，副官为门下侍郎。尚书省则是具体的执行机构，长官为尚书令，副官为尚书左仆射和右仆射。由于尚书省掌有实权，事务较多，所以分设六个部门：吏部、礼部、兵部、度支、都官、工部。度支后改称民部、户部，都官后改称刑部。六部的长官为尚书，副官为侍郎，隋初每部内设四个司，共二十四司。
这套官制似乎可以找到前代官制的影子，比如三省似乎对应三公，六部似乎对应周代六官或六曹。表面上看，吏部尚书主管官吏任免，相当于周官中的天官大冢宰；度支（户部）尚书主管财政户籍，相当于地官大司徒；礼部尚书主管礼仪科教，相当于春官大宗伯；兵部尚书主管兵马军仗，相当于夏官大司马；都官（刑部）尚书主管审讼刑狱，相当于秋官大司寇；工部尚书主管基建工程，相当于冬官大司空（《周官》中司空一篇已散佚，但据判断应是此职能）。但周代六官是国家最高领导，大冢宰本身就是首相，同时又直接掌管人事。而六部尚书只是政府的中层部门领导，上面还有一层领导限制他们的权力，但这一层最高领导本身又不直接掌管部门，这就形成了一种制衡。
那隋唐官制中的最高领导层呢？按理说就应该是尚书令、中书令和侍中三职，似乎又和汉晋的三公一样了，但三公分管行政、军事和人事，在各自领域拥有很完整的权限，而三省并无特定权力领域，只各自掌管行政程序中的某个环节，这显然是有本质区别的两种行政权限划分方式，是公共管理科学的一个飞跃。至于六部和周代六官的职能相似，我想一个国家主要就是吏、民、礼、兵、刑、工六事，所以六部难逃六官的格式，甚至现代我们也可以找到组织部、发改委、宣传部、国防部、政法委和规划委来对应这六方面的工作，但很显然本质又早已飞跃。
三省六部的划分方式部门分工更明确，既提高了行政效率，又降低了权臣专权的概率，是科层制管理体系的一次伟大创举。旧制整个政府由丞相一个人说了算，军队由太尉一个人说了算，皇帝很容易被架空。而三省六部制划分了行政决定的环节，规范了权限衔接，使程序中每个环节的权限都缩小，自然每个人专权的概率就降低了。相对而言，尚书省实权最大，总揽六部基本上也就总揽了朝政实务，尚书令很接近丞相。对此，隋文帝规定尚书令不实授，左右仆射共同主持尚书省实际工作。后来，中书令、侍中也都成为虚衔，中书侍郎、门下侍郎主持两省实际工作。核心权力部门长官名不副实，相对分散了权威，从此形成了重要职务不设正职，而由左右副职共同主持工作的惯例。当然，久而久之，左副职自然就成为一把手，比如到宋朝已经公开将尚书左仆射称为首相，但这种名不副实的一把手终归比名正言顺的丞相弱势一些。
当然，宰相不容易专权了，皇帝本人也不容易了，新制皇帝的权限也受到了极大限制。隋文帝时形成了报批制和常务委员会制的雏形，这种模式比三省六部的外在形式影响更为深远，真正传承至今。
以往只要三公九卿忠于皇帝本人，皇帝可以通过他们比较自由地接受报告和下达命令，而从隋文帝起报批制渐成主流。三省六部制要求行政事务均由六部出台初步方案，依次上报给尚书省、门下省、中书省和皇帝。现在递送奏章的就不是个人，而是部门，报送的意见代表了一个部门的正式决议，权威性大大提高，就算是上级也不太好意思否决。而且在这种机制下上级一般只能被动接受报上来的方案，批示权仅在同意和不同意之间。比如皇帝或宰相想要任命某人为某职，这必须由吏部报上这样的任免方案，再由宰相报给皇帝批示同意，如果吏部不这样报，或者宰相不予转报，那就无法正式任命。
常务委员会制度的雏形也在隋文帝时发轫，由于三省六部制要求以部门而非个人名义上报和批复文件，便形成了部门常委会议决的形式。各部门的常务委员会一般由本部门的主要领导组成，比如六部由本部尚书、侍郎、郎中组成；尚书省由左右仆射和六部尚书组成，俗称八座。国家最高领导层则由三省长官作为宰相，加上副官一般有七八个人，一起在门下省的政事堂议事，组成最高一级常务委员会。常委会上每位常委都可以发表自己的意见，但最终必须形成统一意见上报或下发，这种极具中国特色的行政决定机制从此也成为中国公共管理者最常规的一种思维方式。这种以部门而不是以个人名义形成的集体决议权威极高，包括皇帝也难以对抗，极大地降低了个人（权臣）专权的概率。据传，上帝曾说：“要有光！”政事堂经研究决定“不批准”，于是就有了黑夜。
隋文帝草创了报批制和常务委员会制，但还算不上完善，在此后还会继续发展完善，不过这种行政决定的思维方式从此便深刻地融入了中国的公共管理科学之中。
为避免独裁专制和草率错误，隋文帝还设置了新的监督机制。门下省本身就带有一定的监察作用，方式也极具中国特色。门下省居于皇帝—中书省—门下省—尚书省—部门这个行政审批链条的中间，如果认为下游上报的奏章不对，可以驳回，那如果认为上峰下发的草诏不对呢？当然也是驳回，还有个专门术语叫封还。一道合法的诏书不但要由皇帝发出，还必须由中书门下副署才有效，各部门才能依法执行，所以门下省堪称掌握了行政审批的咽喉。门下省内设四名中层干部称给事中，可以无条件封还圣旨，到明朝发展为六科给事中，派驻到六部实施更深入的行政监察，这个品级并不太高的官职日后会经常在历史舞台上扮演明星角色。隋文帝设门下省本意是限制各部门权力，但客观上也限制了皇权。中国皇帝宁愿自己牺牲一部分权力，以形成和士大夫之间的相对均势，这是通过让渡部分皇权来增强皇位稳固的一种权谋，但客观上也促进了行政体制的规范发展。
除门下省外，中国的行政体系一直有一个相对独立的监察机构——御史台。汉晋的御史台主管察举人才，兼有监察职能，实际相当于现代的组织部。三省六部制察举人才的职能转移到了尚书吏部，御史台开始成为一个纯粹的监察机构。隋唐御史台的分量还不算特别重，后来宋明御史系统的作用在某种意义上将不亚于宰相甚至皇帝本人。
除了行政运行机制面目一新，这套官制还有一个隐藏的政治意义——军队公有化。以前太尉是可以和丞相分庭抗礼的重臣，现在兵权归于兵部，兵部尚书只是一个部门领导而非国家领导。军队的具体指挥仍依靠职业军人，但军队的人事、编制、后勤、装备等的大权则掌握在了兵部的文官手中，极大地加强了军队公有化。一支完全公有的正规军，比领主将军们拼凑在一起的私兵要强大、规范得多。
第二是地方官制问题。秦分为郡县两级，管理力度不够，汉朝增设州一级，但州一级的权力又太大，这个矛盾隋文帝如何去解决？
隋文帝首先尝试缩小州的范围。汉朝一州可辖上百个县，相当于周代一个诸侯国，隋朝一州只辖十余个县，便难以自立。但这样中央直管的州就太多了，于是设行台尚书省，管辖一大片地区。行省和中央的尚书省结构基本相同，长官为行台尚书令。这些行省都是中央暂时派驻在地方的执行机构，比一般的州郡更容易撤并，强调了中央对地方的直接管理。为巩固宗室势力，第一批行台尚书令都是隋文帝自己的儿子。其中在并州（今山西太原）设河北道行台，晋王杨广为尚书令；在成都设西南道行台，蜀王杨秀为尚书令；在洛阳设河南道行台，秦王杨俊为尚书令。
开皇二年（582），宗室大将杨尚希出任河南道行台尚书省兵部尚书。经过一段时间的地方工作，杨尚希认为天下州郡过多，“民少官多，十羊九牧”，建议撤并州郡。隋文帝采纳意见，取消了郡一级，撤并了许多州，形成中央—行省—州—县的区划方式。但事实上，现在的州就相当于以前的郡，现在的行省又相当于以前的州。这一次地方行政改革其实没有太大实质性改变，唯一的效果就是相对降低了一级地方政府的独立权限。因为隋朝确实太短，所以未能在此问题上做出太大突破，唐宋两朝并未继承行省制度，元朝却重拾这个并不太成功的尝试，清朝至今又使用省，很容易给人一种传承千年的错觉，事实上隋文帝的地方官制变革算不上很成功。
第三是门阀世族问题。这个问题其实更本质，隋和秦很相似，又一次走到了人类社会文明形态飞跃的节点。六百年前那个用青铜铸就，如铁山般刚强的大秦帝国没能承受住社会大变革的巨大冲击，二世而亡，那么隋文帝呢？
应该说隋朝北方已经形成比较成功的公民社会，而隋朝建立的政治基础却是关陇门阀。杨忠本人算是关陇门阀的一员，但他并非西魏首批八柱国，只能算独孤信势力的一个分支，远远不够格当关陇门阀的总代表。只不过后来杨坚当了国丈，协调好了鲜卑贵族和汉族关陇门阀的关系，才得到共同认可，由他带领关陇门阀推翻了鲜卑贵族。但现在他们拥立的隋朝反而要来削减他们的世袭特权？这可不是一个轻松的话题。
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