中国农村建设60年-第38部分
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四、乡村治理体制的改革完善
我国农村“乡政村治”格局基本确立后，随着改革开放的深入推进，不断得到改革和完善。
1986年，为了减少基层管理的层次及增强乡镇政府的权力和独立性，中央决定“拆区并乡”，大大减少了乡镇的数量，到1988年12月，全国共有乡（镇）政府6。98万个，村民委员会84。5万个。不过，乡镇面积的扩大及管辖的村民委员会数目的增多也给乡镇政府的管理带来困难，另外，“拆区”及“并乡”又产生大量的干部安置问题。于是，大多数地方在拆除乡镇之上的区的同时，又在乡镇之下村民委员会之上又建立了“管理区”、“办事处”及“党总支”之类的机构，安置一批干部，同时对村民委员会进行分片管理。在大多数省区，这些机构作为乡镇政府的派出机构，主要是“上传下达”，实际管理权力较小。在拆区并乡过程中，一些省区对村民委员会的建置进行了调整。如广西在政社分开时，村委会大多建在原来的生产大队。但是从1987年6月开始，陆续将村委会下沉到自然村，把村委会改为村公所。云南在政社分开后也实行“大区小乡制”，即在公社范围内设区，在生产大队基础上设乡政府，在生产队及自然村的基础上设村委会。1987年10月以后实行撤区建乡，在区的基础上建乡政府，改原来的乡（以生产大队为基础建立的）为村公所，由村公所管辖村委会。
20世纪90年代中后期，一些省区对乡村基层体制再次进行重大调整和改革，如云南省1995年废除原来的在生产小队及自然村的基础上建立的村民委员会，对村民委员会进行合并，重新在原来的生产大队基础上建立村民委员会，村民委员会的数量也大幅度减少。但是，云南省在重新组建村民委员会的同时并没有撤销原有的村公所，因而形成目前的村委会与村公所并存的局面。广东也开始废止“强区弱村”的建制，重新确立村民委员会的权力和地位。这些改革、变化至今还在进行之中。从全国范围来看，直到90年代末，农村基层管理体制的改制和重建工作并没有完全结束，乡村基层管理单位仍处在变动之中。据统计，截至1997年，全国有44689个乡镇（其中18402个镇），739447个村民委员会。与80年代中期相比，乡镇的数量减少了一半以上，村民委员会数量则减少了10多万个。
从1998年起，我国开展以“撤并乡镇，精简机构，分流人员”为主要标志的乡镇机构改革，力图达到“精简、效能、节约”的目标。到2004年3月，为配合农村税费改革，中央决定开展乡镇机构改革试点，一直到次年2月，试点主要在黑龙江、吉林、安徽和湖北4省进行。这一时段，被视为先行试点阶段，其主要任务，一是严格控制乡镇人员编制；二是鼓励地方积极试点，探索积累改革经验。自2005年3月到2006年6月，试点进入扩大阶段。国务院强调，试点要严格守住“两条底线”，即乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增和确保社会稳定。相比第一阶段，各地开展试点积极性高涨，推进速度很快，试点乡镇绝对数增加了近7000个。从2006年7月迄今，属于逐步深化阶段。国务院印发的《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》明确提出，力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务。
5年中，各地积极探索，逐步扩大试点范围，不断深化试点内容。据统计，截至2008年年底，全国试点乡镇已有约1。8万个，占全国乡镇总数的一半以上。其中，内蒙古、黑龙江、吉林、安徽、河南、湖北、浙江、重庆8省（区、市）已完成全省（区、市）范围内机构和人员精简等阶段性任务；有的省份则选择部分市县乡进行试点。5年试点，经验丰硕。税费改革前，一些乡镇是一幅“乱进人，进乱人”的乱象；试点后，乡镇人员编制呈逐年下降趋势，乡镇人员膨胀的势头得到有效控制。在试点改革过程中，乡镇干部的观念也悄然发生根本性变化，乡镇政府职能转变也向前迈进一大步。随着各地首问负责制、办事代理制；村村通公路、饮水工程改造等一系列举措频频推出，乡镇公益服务的能力和水平明显提升。
2009年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。这意味着我国乡镇机构改革经过五年多的试点探索，总结经验，不断完善，向全国范围内推开。考虑到我国地域辽阔，东中西部经济社会发展不平衡，特别是乡镇一级差异性很大，该《意见》既着眼于乡镇当前面临的共性问题，对改革提出了原则性要求，又为地方因地制宜、积极探索留有空间，明确要充分尊重各地实际，主要依靠地方和基层来推进这项改革，并确保机构编制只减不增和社会稳定。同时，该《意见》还对推进职能转变、严格控制机构和人员编制、创新事业站所管理体制、加强组织领导等方面工作提出了要求。该《意见》规定了乡镇的四项职能：促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。但乡镇到底该干哪些具体事，各方面认识不一致，还出现权力与责任不对等现象。乡镇机构改革，依然任重而道远。
·第二节 乡镇机构及其职能演变
乡镇既是一个社区性概念，又是一个行政性概念。乡镇在行政层级上是县政府所辖制的一级政权，在整个国家行政体系中处于最低一级。乡政权是国家在乡村社区设置的基层政权组织…》小说下栽＋wＲshＵ。ＣoＭ
