中国农村建设60年-第39部分

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农村人民公社化以后，乡政府被撤销，实行了政社合一。经过60年代初的“整顿”，人民公社的倡导者实际上已承认它在经济上的失败。所谓“三级所有，队为基础”，不过是一个饰词，其真实的含义是，人民公社是县以下的一级政府，大队是公社的派出机构，而生产队才是农村的基本经济单元，是缩微了的人民公社。60年代初的调整，在一定范围内复活了个体经济，并非政府本愿。在以后的十几年中，政府的努力方向始终是在争取农村经济发展的基础上，促使经济核算由生产队向大队过渡，再向公社过渡，实现“一大二公”的公社理想，同时在过渡中逐步消灭农户家庭经济，使家庭不再具有生产性功能。尽管投入了大量人力物力财力，通过自上而下、自下而上的大规模群众运动方式，轮番运用经济刺激、组织调整、政治清洗和思想宣传等各种手段措施，最后仍然没有达到预期的目的，生产队集体反而不断衰落，导致农民自发的农村改革。

二、乡镇人民政府的基本职能

乡、民族乡和镇，是我国县以下的基层行政区域单位，是我国政权在农村社区中的最低一级，也即我们常说的基层政权。乡，是农村地区的基层行政区。民族乡，是农村中少数民族居住比较集中的地区的基层行政区。民族乡不是民族自治机关，但民族乡的政权建设工作要结合少数民族的特点。镇，是农村地区中非农产业占相当比例，集中居住着较多非农业人口的基层行政区。乡镇平级，它们都由县领导，在总体上都属于农村地区的政治权力结构的组成部分，都主要面向农民。它们之间的区别主要在于居民结构和产业比例的差异。一般来说，一些乡在向镇的方向发展，一些镇在向县级市方向发展。

新中国成立以后，镇正式成为我国农村的一种基层政权组织形式。一般来说，镇多是县政府的所在地，或是由县领导的工商业基地，50年代要求聚居人口2000人以上。在公社化的过程中，镇的建制也受到了波及，一部分改为公社，一部分镇被撤销，一部分划归公社领导。进入80年代以后，与恢复乡的建制相一致，镇的建制也相应恢复，建制镇的标准于1984年又作了调整，建制镇的数量不断增加，并在80年代末期以来形成持续升温的建设小城镇的热潮。

乡镇政权作为基层权力体系，主要由三大部门构成，即作为权力机构的乡镇人民代表大会，作为行政机构的乡镇人民政府，以及作为政治核心的中国共产党乡镇委员会。这三大部门各司其职，共同构成我国的乡镇政权体系。

乡（镇）党委对本地方的各项工作实行政治领导。乡镇党委是乡镇政权的政治核心，对基层政权实行政治、思想和组织领导，在农村基层政权体系中具有高度的权威性。党委设书记1人，副书记若干人（原来一般为2—4人，2006年后逐渐改为2人）；乡（镇）长一般兼任副书记；有的较大的乡（镇）还设有一位纪检书记。乡（镇）党委一般设有办公室，并领导人民武装部、团委、妇联等。

乡（镇）人民代表大会，是地方国家权力机关。乡镇人民代表大会作为乡镇政权的权力机构，是人民群众行使当家作主权利的制度保障。乡镇人大实行民主集中制，同时坚持党的领导。乡（镇）人民代表由直接选举产生。乡（镇）人大一年开会一次，不设常设机关。根据1988年12月修改过的地方人大和地方人民政府组织法的规定，乡（镇）人大设立一个主席团，设主席1人，副主席若干人（一般1—2人），秘书1人，作为闭会期间的办事机构。有的乡（镇）模仿县人大常委会的模式建设乡（镇）人大的主席团，提出由主席团在人大闭会期间代行人大的职权。

乡（镇）人民政府是基层国家行政机关和本级人民代表大会的执行机关。乡镇人民政府是乡镇政权的执行机构，主要履行基层行政管理职能，由不同的职能部门组成，乡镇党委和人大的重大决策都要通过乡镇政府加以实施和落实。乡（镇）设乡（镇）长1人，副乡（镇）长若干人（一般4—5人）。乡（镇）政府实行行政首长负责制，副职协助正职进行工作，并分管农业、科技、乡镇企业、文教、财政等方面的事务。乡（镇）政府定期召开办公会议。乡（镇）政府设有办公室，配备有分工具体负责各项事务的秘书、助理员若干人。

在乡镇政权结构的问题上，还需要提到“企业委员会”（或称作“企业经济委员会”等，甚至称作“总公司”、“联合公司”等）。越是乡镇企业发达的地方，设置有这个机构的乡（镇）的比例越大，这个机构的实际地位越高。从有些地方的实践看，这个委员会是从政府中分离出来，又执行政府职能的具有很大特殊性的政企合一的机构，其职能与政府职能相交叉。这个机构不同于一般的政府部门，多由副乡（镇）长兼任主任（或总经理），直接领导本乡（镇）的各企业，担负着发展地区经济的具体任务。有的地方在乡（镇）政府设置“乡镇企业办公室”，负责经济开发的协调和管理工作。

如果从职能分析来看，改革开放以来，特别是在几次自上而下的全国性政府机构改革中，乡镇政权体系在管理内容、管理方式等方面进行了一些重大调整，乡镇政权的职能不断转变，功能不断转型，自身建设不断加强，权力架构日益趋向合理。乡镇政权作为国家政权的基层单位，其主要职能转变为三个方面，即对本社区的公共事务进行行政管理，对本社区内的经济活动进行调控和指导，为社区发展提供各种赢利和非赢利服务。乡镇党委作为乡镇政权的领导核心，不再直接插手乡镇的具体事务管理，而主要是进行政治、思想、组织领导，加强党的自身建设；实行乡镇长负责制，精简机构、人员，转变职能，降低行政成本，健全和完善乡镇政府行政领导体制。同时，伴随着党和国家工作重心的转移以及农村社会经济的快速发展，乡镇政权体系功能实现了重大的转变。从总体上看，对农村社会经济的管理从微观管理转变到宏观管理，从直接管理转变到间接管理，从计划调控转变到市场调控。具体来说，就是由要素管理转向程序管理，由内在管理转向外在管理，从领导管理转向服务管理。乡镇政权组织的改革与完善，是其向现代管理体制转变的表现，也是经济转型所导致的政治结构变迁的必然要求，适应了我国农村经济社会发展的需要。

乡镇政权结构和功能的转型，推动了农村基层民主政治的发展，维护了农村的社会稳定。在转型前的人民公社体制下，高度集权的人民公社运用政权的力量，通过各种政治动员、思想教育等超经济手段来实现对农村社会的高度整合和治理控制。这是与高度集中的计划经济体制相适应的，是以广大人民群众丧失财产权和个人自由为代价的，不符合经济社会发展的客观规律和要求。因此，这种体制不能从根本上保持农村的社会稳定和发展，反而蕴含着深刻的危机。在政治结构转型过程中，建立了乡镇政权，设立了人民代表大会。该制度的实施，充分调动了广大农民的政治热情，强化了他们的参与意识，促进了农村民主政治的建设和发展。

三、乡镇机构职能改革与转变

自1983年中央决定恢复建立乡镇政府并于1986年基本完成这一工作以来，中央和地方都多次进行过乡镇机构的调整改革，尽管这一过程在各地的表现形式不尽相同，但其基本脉络大体一致。

20世纪80年代中后期，新建立的乡镇政府逐步建立了自己的财政，由人民公社体制下脱胎改造形成了农业、乡镇企业、土地、计划生育、民政、文教等行政管理机构，或者设立了行使不同行政职能的助理员，同时设立了一些与县级机构对口的工商、税务、公安、农机、文化等站所，这些站所大多由县级部门实行垂直管理，或者以县级部门管理为主，也有的下放到乡镇管理。但在这一时期，计划经济时期行政管理的色彩还比较浓重，乡镇直接办企业相当普遍，甚至在一些经济发达地区还设有与乡镇政府并列的乡级经济组织，亦有诸如经济联合社、总公司之类的称谓，这与乡镇政府管理经济的职能往往又相互交叉，以致在两个组织之间发生工作上的矛盾。为此，绝大多数撤社建乡时设置了乡级经济组织的地方，逐步撤销了这一组织，同时代之以乡镇政府内设的行政性的经济管理机构，结束了党委、政府和乡级经济组织并存的状态。1986年以后，中央提出要改革条块分割的体制。当年9月，中央曾明确发文指出：改革的基本原则是简政放权。在这一原则指导下，乡镇的管理权有所加强，也有一些权力的下放。但实际更多下放的是经济负担，如相当长一个时期的农村教育以乡镇管理为主，通过乡统筹来解决学校建设和教师工资，给农民造成了沉重的负担，也对农村教育造成了严重的负面影响。

到20世纪90年代初期，各地要求向乡镇放权的呼声逐渐高涨，有的地方也进行了一些加强乡镇政府职能的尝试，但从总体上说乡镇政府的职权没有多少实质性的扩大，甚至一些地方一度下放了的土地、税务、工商行政、公安派出所的管理权，由于在执法和管理过程中出现了一些混乱现象，又重新收归上级部门管理。为了转变职能，理顺关系，精简机构，提高工作效能，强化服务，同时也是迫于乡镇机构不断扩大过程中的财政压力，一些乡镇开始核定职能、编制，把一些比较分散的职能部门合并为党政综合、组织人事、社会事务、农业、财贸、政法、教育等若干整合了相近职能的办公室，同时进行了清退聘用人员的工作。但在一些乡镇规模较小或者经济落后地区，很多还是实行民政、司法、文教等行政管理干部的助理制。这些改革，对于精简机构，提高行政效率，发挥了一定的作用，但对于国家财政供养的乡镇工作人员的精简，由于难度较大，成效并不明显。

20世纪90年代后期，以转变政府职能为核心的乡镇机构改革，解除了乡镇政府与所办经济实体的行政隶属关系，实行行政机关和事业单位的分开，减少行政审批事项，要求行政机关定职能、定机构、定编制。特别是进入21世纪以后，中共中央、国务院自上而下地开展了农村“费改税”，由此揭开了新一轮乡镇体制改革的序幕。随着税费改革的逐步深入，一直开展了以撤并乡镇、精简机构和分流人员为主要内容的乡镇机构改革，同时加强了县级政府对乡级财政的统筹管理和调控，随着中央和地方财政力量的增强，建设社会主义新农村重大战略决策的实施，实现了全部免除农业税、教师工资由县级统筹、实行种粮直接补贴等重大变革，公共财政支出开始向农村倾斜。与此同时，乡镇政府在催收税费方面的职能逐步消失，国家对于计划生育的管理手段和工作方式发生了重大变革，乡镇政府的功能和运行方式正在发生前所未有的变化，由此必然会导致乡镇机构带有实质意义的重大改革。应该说，改革的困难和阻力是不可避免的，但改革势在必行，比较宽松的财政经济环境也为改革创造了有利条件。这一改革至今仍在进行之中